28 Punktsplanen

De 28 punkter giver offentligheden et billede af hvor langt parterne står fra hinanden og europæernes reaktion viser med al tydelighed, hvor langt der er, til at man kan påbegynde forhandlinger. Resultatet kan meget vel blive, at EU og Storbritanien herefter står alene med ansvaret for Ukraine.

En plan dukker op

Tidligt om morgenen 21. november 2025 leverede den amerikanske ambassade officielt et dokument til den ukrainske regering i Kyiv med 28 punkter. Den omtales herefter som 28 Punktsplanen. Det er nu op til præsident Zelinsky at melde sit svar tilbage til Washington: Accepterer han på vegne af den ukrainske regering dette udspil som en ramme for at etablere samtaler omkring en fredsslutning, eller ikke? Washington sætter dermed ukrainerne under maksimalt pres, da regeringen i Kyiv er ramt af en omfattende korruptionsskandale.

Går alvoren op for Kyiv?

Det forekommer iagttagere at være et forsøg på at signalere til Zelinskyj og hans europæiske partnere, at det er alvor. Situationen for de ukrainske væbnede styrker er håbløs og i de større byer går man en hård vinter i møde med politisk ustabilitet, uden el. Fremtiden ser sort ud. I de vestlige medier kan man stadig bilde sig ind at situationen snart vender, men for observatøren er det et spørgsmål om tid før nedslidningen er fuldkommen. Derfor kan Kyiv godt udskyde kapitulation, men det vil være forbundet med enorme tab. Ved fronten er situationen anderledes, end den er på de bonede gulve i Kyiv, hvor ledelsen synes at være frakoblet virkeligheden eller direkte løgnagtige.

Moskvas stillingtagen

Den russiske udenrigsminister Sergei Lavrov har overfor en italiensk avis bekræftet, at der har været konstruktiv dialog om genoptagelse af samtaler omkring Ukraine. I DRs TV-Avis 18.30 blev det misvisende rapporteret, at 28 Punktsplanen er et resultat af forhandlinger mellem USA og Rusland. Som bekendt har det ikke været muligt at opnå nogen forhandling mellem Washington og Moskva. Den officielle talsmand for det russiske udenrigsministerium, Maria Zakharova, havde allerede på det tidspunkt officielt erklæret, at Moskva ikke havde modtaget noget dokument fra Washington. At 28 Punktplanen er et resultat af de samtaler som løbende foregår, er klart for enhver og den omtales da også som en ufærdig ramme af Moskva, som tydeligt støtter udspillet, selvom det indeholder flere elementer, som Kreml må forventes at modsætte sig. Udspillet handler om at samle Kyiv, Washington, Bryssel og London i en position, hvis ikke, vil Washington gå enegang.

Et forsøg på fred?

I diplomati som skal lede frem mod en fredsslutning, vil der som regel være en rammesætning af samtaler, hvorefter en kontinuerlig dialog kan lede frem til, at der udkrystaliserersig egentlige positioner, hvor man har en fornemmelse af, hvad parterne kan tilbyde hinanden, hvorved der vil kunne påbegyndes forhandlinger, indledende som regel af omkring et halvt års varighed, men ofte også længere. Herefter begynder man så at inddrage statsoverhovederne direkte. 28 Punktsplanen kan forstås som et forsøg på at sætte sådan en ramme for parterne, som kan lede frem til en forhandling. At opfatte det som en aftaletekst, sådan som man gør i den danske presse, er absurd og uden forståelse for det politiske. Måske er Det Hvide Hus hensigt med udspillet at distancere sig yderligere fra europæerne og krigen. EUs højtstående repræsentant for udenrigspolitiske anliggender, Kaja Kallas, afviste planen i affærdigende vendinger. 

Herunder kommenterer jeg kort de enkelte punkter i udspillet:

The full plan

1. Ukraine's sovereignty will be confirmed.

Dette punkt er klart i henhold til den forståelse af suverænitet, at Ukraine skal være et land med sin egen regering og retssystem. Derudover er dette et udgangspunkt, som slår fast, hvad sagen drejer sig om og ikke en årsag til at udspecificere, hvad suverænitet nærmere skal betyde i denne sammenhæng. Ukraines grænsedragning har for eksempel aldrig været traktatfastsat, men det er på dette stadie uvedkommende for målet at skabe et genfunderet Ukraine.

2. A comprehensive non-aggression agreement will be concluded between Russia, Ukraine and Europe. All ambiguities of the last 30 years will be considered settled.

Dette er spørgsmålet om en europæisk strategisk arkitektur. Et dybt russisk ønske. Kan også vise sig at være i USAs interesse, som årene går, og mere og mere, som de måtte ønske i højere grad at overlade Europa til sig selv. EU og Storbritannien er ambivalente: på den ene side skal EU udøve strategisk autonomi, hvis det skal kunne stå på egne ben, på den anden side opfatter europæerne det som deres interesse at USA garanterer deres sikkerhed. Dette punkt virker på nuværende tidspunkt utopisk, men kan vise sig at blive centralt i en eventuel fredsproces.

3. It is expected that Russia will not invade neighboring countries and NATO will not expand further.

Der skal konkretiseres garantier på dette spørgsmål, som er Moskvas primære punkt for at indstille kampene.

4. A dialogue will be held between Russia and NATO, mediated by the United States, to resolve all security issues and create conditions for de-escalation in order to ensure global security and increase opportunities for cooperation and future economic development.

Dette er endnu bredere formuleret end punkt 2 og indeholder en reference til våbenkontrol og genoptagelse af det økonomiske samarbejde mellem også EU og Rusland, som synes at være vigtigt for de europæiske økonomier, men naturligvis også for Rusland.

5. Ukraine will receive reliable security guarantees.

• A U.S. official told Axios this would be an explicit security guarantee for Ukraine from the U.S., the first time that has officially been on the table during these talks, though the proposal does not offer further details on what it entails.

Forekommer åbenlyst, men skal implementeres i henhold til punkt 3. Konkretiseringen af denne plan forekommer ukontempleret.

6. The size of the Ukrainian Armed Forces will be limited to 600,000 personnel.

• Note: Ukraine's army currently has 800,000-850,000 personnel, and had around 250,000 before the war, according to a Ukrainian official.

Det forekommer mig urealistisk at Moskva vil tillade mere end 100.000, men 200.000 sikkerhedsstyrker vil efter min opfattelse være hensigtsmæssigt i forhold til at bekæmpe separatister i Ukraine efter en fredsslutning. Mit skøn er, at der for tiden er 450.000 sikkerhedsstyrker under Kyivs kontrol hvoraf 75.000 er kamphærdede velorganiserede soldater. Antallet af desertationer i 2025 er anslået til 150.000, mere end dobbelt så mange som i 2024.

7. Ukraine agrees to enshrine in its constitution that it will not join NATO, and NATO agrees to include in its statutes a provision that Ukraine will not be admitted in the future.

Minimum. Udviklingen af tillidsskabende samarbejde er her alfa og omega.

8. NATO agrees not to station troops in Ukraine.

• Note: NATO countries including France and the U.K. have been working on separate proposals that would include small numbers of European troops on Ukrainian soil after the war. This plan appears to disregard that possibility.

Minimum.

9. European fighter jets will be stationed in Poland.

Formodentligt ikke det store stridspunkt.

10. The U.S. guarantee:

• The U.S. will receive compensation for the guarantee;

• If Ukraine invades Russia, it will lose the guarantee;

• If Russia invades Ukraine, in addition to a decisive coordinated military response, all global sanctions will be reinstated, recognition of the new territory and all other benefits of this deal will be revoked;

• If Ukraine launches a missile at Moscow or St. Petersburg without cause, the security guarantee will be deemed invalid.

Meget delikat. Det er vigtigt her, at indse at Moskva vil forsøge at sikre sig garantier. Europæernes selvforståelse er, at ingen bør føle sig truet af dem, på trods af den post-westfalske ordens globale imperialisme. Det er en væsentlig forhindring for at parterne kan bevæge sig fremad mod en fredsslutning. Hvem som garanterer hvem noget og hvordan er helt centralt for alle parter.

11. Ukraine is eligible for EU membership and will receive short-term preferential access to the European market while this issue is being considered.

Synes ikke at være et problem for Moskva, men vil EU virkelig invitere Ukraine indenfor? Forekommer urealistisk, men næppe et stridspunkt.

12. A powerful global package of measures to rebuild Ukraine, including but not limited to:

• The creation of a Ukraine Development Fund to invest in fast-growing industries, including technology, data centers, and artificial intelligence.

• The United States will cooperate with Ukraine to jointly rebuild, develop, modernize, and operate Ukraine's gas infrastructure, including pipelines and storage facilities.

• Joint efforts to rehabilitate war-affected areas for the restoration, reconstruction and modernization of cities and residential areas.

• Infrastructure development.

• Extraction of minerals and natural resources.

• The World Bank will develop a special financing package to accelerate these efforts.

Her tager USA sig betalt.

13. Russia will be reintegrated into the global economy:

• The lifting of sanctions will be discussed and agreed upon in stages and on a case-by-case basis.

• The United States will enter into a long-term economic cooperation agreement for mutual development in the areas of energy, natural resources, infrastructure, artificial intelligence, data centers, rare earth metal extraction projects in the Arctic, and other mutually beneficial corporate opportunities.

• Russia will be invited to rejoin the G8.

Her tager USA sig betalt.

14. Frozen funds will be used as follows:

• $100 billion in frozen Russian assets will be invested in US-led efforts to rebuild and invest in Ukraine;

• The US will receive 50% of the profits from this venture. Europe will add $100 billion to increase the amount of investment available for Ukraine's reconstruction. Frozen European funds will be unfrozen. The remainder of the frozen Russian funds will be invested in a separate US-Russian investment vehicle that will implement joint projects in specific areas. This fund will be aimed at strengthening relations and increasing common interests to create a strong incentive not to return to conflict.

Her betaler Rusland og EU. Bliver vanskeligt for Kreml at sælge det her til eliterne i Moskva. Vanskeligt for russerne at forstå hvorfor taberen af en krig, som de selv har startet skal have tribut. Vi ser det nok anderledes. USA er supermagten, men endnu et urealistisk punkt.

15. A joint American-Russian working group on security issues will be established to promote and ensure compliance with all provisions of this agreement.

Dette er det springende punkt: Hvordan institutionaliseres implementeringen sådan at man undgår at spændinger, aftalebrud og misforståelser eskalerer.

16. Russia will enshrine in law its policy of non-aggression towards Europe and Ukraine.

Formodentligt ikke noget problem. Det virker usandsynligt at Rusland vil angribe Europa og Ukraine i fremtiden, men om det er lov eller ikke, kommer næppe til at spille ind her.

17. The United States and Russia will agree to extend the validity of treaties on the non-proliferation and control of nuclear weapons, including the START I Treaty.

• Note: New START, the last major U.S.-Russia arms control treaty, is due to expire in February.

Virker som åbenlyst rigtigt og win - win for alle parter.

18. Ukraine agrees to be a non-nuclear state in accordance with the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons.

Klart.

19. The Zaporizhzhia Nuclear Power Plant will be launched under the supervision of the IAEA, and the electricity produced will be distributed equally between Russia and Ukraine — 50:50.

Kunne komme til at fungere og give mening.

20. Both countries undertake to implement educational programs in schools and society aimed at promoting understanding and tolerance of different cultures and eliminating racism and prejudice:

• Ukraine will adopt EU rules on religious tolerance and the protection of linguistic minorities.

• Both countries will agree to abolish all discriminatory measures and guarantee the rights of Ukrainian and Russian media and education. (Note: Similar ideas were incorporated into Trump's 2020 Israel-Palestine peace plan).

• All Nazi ideology and activities must be rejected and prohibited.

Urealistisk ikke mindst på grund af europæernes selvforståelse og russofobi. Ukrainerne har et issue her. Rusland er en multietnisk føderation.

21. Territories:

• Crimea, Luhansk and Donetsk will be recognized as de facto Russian, including by the United States.

• Kherson and Zaporizhzhia will be frozen along the line of contact, which will mean de facto recognition along the line of contact.

• Russia will relinquish other agreed territories it controls outside the five regions.

• Ukrainian forces will withdraw from the part of Donetsk Oblast that they currently control, and this withdrawal zone will be considered a neutral demilitarized buffer zone, internationally recognized as territory belonging to the Russian Federation. Russian forces will not enter this demilitarized zone.

Ukraine, Storbrittanien og EU vil få vanskeligt ved at anerkende Krim og Donbas som russisk. Høgene i Moskva vil insistere på at få Odessa. Det må så være Kremls hovedpine.

22. After agreeing on future territorial arrangements, both the Russian Federation and Ukraine undertake not to change these arrangements by force. Any security guarantees will not apply in the event of a breach of this commitment.

I sagens natur. Igen udviklingen af institutioner i henhold til punkt 15 er alfa og omega.

23. Russia will not prevent Ukraine from using the Dnieper River for commercial activities, and agreements will be reached on the free transport of grain across the Black Sea.

Vil kunne lade sig gøre. Duerne i Kreml ser Ruslands sikkerhed som en funktion af et fungerende Ukraine; høgene ønsker at sikre Rusland gennem et dysfunktionelt Ukraine. Høgene er stærkest. Ledelsen vil kunne få meget ud af at opnå en aftale som denne og mange høge vil stille sig tilfredse med de økonomiske muligheder, som vil kunne ligge i en overordnet ordning af sikkerhedsarkitekturen i Europa og Ruslands tilbagevenden til den vestlige geoøkonomiske orden.

24. A humanitarian committee will be established to resolve outstanding issues:

• All remaining prisoners and bodies will be exchanged on an 'all for all' basis.

• All civilian detainees and hostages will be returned, including children.

• A family reunification program will be implemented.

• Measures will be taken to alleviate the suffering of the victims of the conflict.

Dette sker allerede mellem parterne.

25. Ukraine will hold elections in 100 days.

Den nuværende ledelse i Kyiv synes ikke at være indstillet på det. Er det fornuftigt at bringe Ukraine ud af undtagelsestilstanden før der er opnået kontrol med sikkerhedsstyrkerne og separatister er balancerede?

26. All parties involved in this conflict will receive full amnesty for their actions during the war and agree not to make any claims or consider any complaints in the future.

Relativt standard. Ikke nødvendigvis særligt let at få europæerne med på grundet deres opfattelse af Kreml som kriminelle.

27. This agreement will be legally binding. Its implementation will be monitored and guaranteed by the Peace Council, headed by President Donald J. Trump. Sanctions will be imposed for violations.

• Note: This is the same general structure Trump proposed to govern the Gaza peace agreement.

Forekommer at være en løst formuleret institutionalisering, som vil kræve mere substans.

28. Once all parties agree to this memorandum, the ceasefire will take effect immediately after both sides retreat to agreed points to begin implementation of the agreement.

Dette er konsistent med Moskvas position omkring våbenstilstand og påbegyndelse af våbenhvile.

Opsamling

28 Punktplanen ligner et forsøg på at favne bredt i henhold til realiterne på slagmarken: Moskva vinder krigen og det går for tiden meget hurtigt med at nedslide Kyivs modstandskraft. Derfor er der relativt mange af de punkter ledelsen i Kreml opremsede ved mødet i Alaska, som er medtaget i dokumentet. Spørgmålet om neutraliteter synligt. Afmilitariseringen er i mindre grad kontempleret. Og spørgsmålet om den såkaldte 'afnazificering' er heller ikke expliciteret, selvom presset på og mod regeringen i Kyiv er kraftigt i konteksten. Dokumentet udtrykker en modning af ideen om kapitulation hos krigens store tabere.

Vurdering

Høgene har overtaget. I Kyiv, i Washington, i Moskva, i Bryssel og i London. Det er vanskeligt at se hvordan 28 Punktplanen, vil kunne danne udgangspunkt for iværksættelsen af forhandlinger. Hvor Kreml har noget manøvrerum og Det hvide Hus, synes at være i stand til at spille ud, trods kraftig modstand i statsapparatet og i Kongressen, er der hos de andre aktører en mere fastlåst position på hjemmefronten. Hvis Zelinskyj og Yermak mister grebet om magten, er det ikke kun et spørgsmål om deres politiske overlevelse. Situationen i Kyiv er højspændt. For EU er eliterne i de toneangivende lande indstillet på en lang krig, hvor kun få regeringer udtrykker skepsis overfor at fortsætte. I London vil selv en ny regering næppe have kræfterne til at ændre indstillingen i statsapparatet.

Summa Summarum

Det er vanskeligt at forestille sig, at europæerne og specielt ukrainerne, vil kunne gå med til det her. Ukraine vil blive mere ødelagt. Tabene på slagmarken vil fortsætte.

Klaus Kondrup er geopolitikkyndig (cand. mag. scient. pol. Ph.d) og redaktør på Ukrainedebat.dk

Lyt til podcasten Verdenssituationen med Christensen og Kondrup.